Pomoc publiczna dla lotnisk regionalnych w UE
Liberalizacja sektora lotniczego w Unii Europejskiej w pierwszej połowie lat 1990. była kamieniem milowym w rozwoju tej branży i przyczyniła się do otwarcia europejskiej przestrzeni powietrznej. Naturalną konsekwencją było przyjęcie rozmaitych działań, zapewniających prowadzenie wolnej konkurencji między podmiotami w tym sektorze, opartej na uczciwych zasadach, przy jednoczesnym zagwarantowaniu obywatelom Unii Europejskiej wysokiego poziomu świadczenia usług. Liberalizacja transportu lotniczego w Europie była odejściem od zasady państwowej regulacji i dostosowaniem do wolnorynkowych mechanizmów, umożliwiających rozwój lotnictwa cywilnego. Liberalizacja nie oznaczała w wielu wypadkach łatwego i bezbolesnego zjawiska. Jednocześnie temu faktowi musiała towarzyszyć w określonym stopniu pomoc państwa, służąca sprostaniu nowej rzeczywistości i podtrzymująca niekiedy żywotność danego podmiotu.
Po 17 latach od wprowadzenia tzw. trzeciego pakietu liberalizacyjnego mamy do czynienia z sytuacją, gdzie prawo Unii Europejskiej funkcjonuje już w większości dziedzin lotnictwa cywilnego. Pojawienie się nowych tendencji, na przykład pojawienie się i gwałtowny rozwój sektora przedsiębiorstw o strukturze niskokosztowej (zwanych tanimi liniami lotniczymi) spowodowało, że porty lotnicze musiały zorientować się na nową sytuację. Jednoczesny wzrost ruchu lotniczego i natężenie poziomu wykonywania operacji stał się wyzwaniem dla wielu portów lotniczych, w szczególności regionalnych. Jak można zauważyć wiele z nich wykazało się znaczącą aktywnością w uzyskiwaniu nowych połączeń lotniczych.
Z uwagi na fakt, iż począwszy od początku lat 1990. mamy do czynienia z dosyć szybko wdrażaną polityką lotniczą przez Unię Europejską, zgodnie z przepisami o wspólnej polityce transportowej i zwiększeniem kompetencji UE do ujednolicania polityki lotniczej, na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawach tzw. open skies z 2002 konieczne jest, aby pomoc państwa w rozwoju portów lotniczych była zgodna z prawem Unii Europejskiej. Należy postawić kilka istotnych pytań. Czy pomoc państwa dla portów lotniczych jest w każdym przypadku możliwa? Czy są, a jeśli tak to jakie, ograniczenia? Czy taka pomoc w ogóle jest możliwa dla wszystkich rodzajów portów lotniczych? W jakich płaszczyznach może być udzielana pomoc państwa, aby była zgodna z prawem Unii Europejskiej?
PRZESŁANKI STANOWIĄCE O ZGODNOŚCI Z PRAWEM UE
Należy na wstępie stwierdzić, że pomoc państwa podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą jest z zasady niezgodna z prawem Unii Europejskiej, o czym stanowi art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - TFUE (Traktat Lizboński). Porty lotnicze są uznane również za podmioty prowadzące działalność gospodarczą, bez względu na status prawny takiego portu i sposób jego finansowania, jeśli prowadzony jest w nim chociaż jeden rodzaj działalności gospodarczej. Jednakże istnieje możliwość finansowania z budżetu państwa określonych inwestycji portów lotniczych z zastrzeżeniem, że taka pomoc wyczerpywać będzie przesłanki zasadności, o których mowa w art.107 ust. 3 i nie będzie ona zakłócać przepisów o konkurencji oraz będzie w zgodzie z tzw. wspólnym interesem. O tym że wobec portów lotniczych mają zastosowanie przepisy TFUE dotyczące pomocy państwa, wypowiedział się już Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w wyroku z dnia 17 lutego 1993 w sprawie Poucet et Pistre przeciwko AGF et Cancava (Sprawy C-159/91 i C-160/91, Zb. Orz. 1993, s. I-637).
Nie było wcześniej jasne, że postanowienia TFUE (niegdyś Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) dotyczące pomocy państwa podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą można odnieść również do podmiotów działających w środowisku lotniczym, a to do portów lotniczych. Trybunał w 1993 expressis verbis uznał, że porty lotnicze są podmiotami, które prowadzą działalność gospodarczą. Zgodnie z innym orzecznictwem Trybunału, każda działalność polegająca na oferowaniu towarów i usług na danym rynku stanowi działalność gospodarczą (Sprawa C-35/96, wyrok z dnia 18 czerwca 1998, Komisja przeciwko Włochom oraz w sprawach C-180/98-184/98, wyrok z dnia 12 września 2000, P. Pavlov i inni). Tak więc usługi, które oferuje port lotniczy swoim użytkownikom, stanowią działalność gospodarczą.
Niezwykle pomocne było także orzeczenie ETS z dnia 24 października 2002 w sprawie Porty lotnicze Paryża (C-82/01, Zb. Orz. 2002, s. I-09297). Według Trybunału, działalność polegająca na zarządzaniu i użytkowaniu portów lotniczych, obejmująca świadczenie usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych oraz różnych podmiotów świadczących usługi w obrębie portu lotniczego stanowi działalność gospodarczą, gdyż z jednej strony polega ona na udostępnieniu przedsiębiorstwom lotniczym oraz różnym podmiotom świadczącym usługi urządzeń portu lotniczego w zamian za zapłatę należności, której wysokość jest ustalana niezależnie przez samego zarządzającego, oraz z drugiej strony, nie jest ona zależna od wykonywania prerogatyw władzy publicznej oraz da się oddzielić od działań związanych z wykonywaniem wymienionych prerogatyw.
Zatem z powyższego orzeczenia można wyciągnąć taki wniosek, że nie każda działalność portu lotniczego będzie działalnością gospodarczą. Istnieją wobec tego pewne rodzaje działalności, które nie mają charakteru gospodarczego. Można wyróżnić dwa rodzaje takich działań:
1. Działania związane z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej;
2. Działania w ogólnym interesie gospodarczym.
Biorąc pod uwagę ten pierwszy rodzaj, można tu wymienić działania związane z bezpieczeństwem, kontrolą ruchu lotniczego, służbą celną, nawigacją lotniczą. Są one związane z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej i wówczas nie ma zastosowania wobec nich przepisów art. 107 TFUE. Finansowanie przez państwo tych działań powinno się ograniczyć jedynie do rekompensaty kosztów generowanych przez te działania. W żadnym wypadku nie jest dozwolone finansowanie innych rodzajów działalności, które mają charakter gospodarczy. Komisja Europejska również wyraziła swoje stanowisko w tej sprawie i zgodziła się z argumentacją orzecznictwa ETS. W 2001 Komisja stwierdziła Finansowanie powyższych działań przez władze państwowe nie powinno pociągać za sobą udzielania pomocy operacyjnej niezgodnej z Traktatem (Komunikat Komisji z dnia 10 października 2001, COM 574 (2001), Wpływ zamachów terrorystycznych na sektor transportu lotniczego).
Natomiast odnośnie drugiego rodzaju działań, za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym można uznać usługi użyteczności publicznej, aby zapewnić prawidłowe zarządzanie ogólnym interesem publicznym. Pomocne w wyjaśnieniu, czy rekompensata z tytułu świadczenia usługi użyteczności publicznej nie stanowi pomocy państwa w świetle art. 107 TFUE, jest orzeczenie ETS w sprawie Altmark (Sprawa C-280/00, wyrok z dnia 24 lipca 2003, Altmark Trans i Regierungspresidium Magdeburg, Zb. Orz. 2003, s. I-7747). Według Trybunału, jeśli poniższe cztery warunki zostaną łącznie spełnione, to rekompensata z powyższego tytułu na port lotniczy nie będzie stanowić pomocy państwa i nie podlega przepisom TFUE:
1. port lotniczy musi mieć solidnie określone podstawy prawne do świadczenia usług użyteczności publicznej,
2. zanim udzielona zostanie rekompensata, należy w sposób obiektywny i przejrzysty określić jej parametry,
3. rekompensata nie może przewyższać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów związanych z wykonywaniem usługi użyteczności publicznej, z uwzględnieniem rozsądnego zysku wynikającego z wykonywania tych obowiązków, oraz
4. przedsiębiorstwo świadczące usługi użyteczności publicznej powinno być wybrane w drodze przetargu publicznego i świadczyć usługi po najniższej cenie. W przypadku, gdy zostało wybrany w inny sposób, rekompensata państwa powinna być oparta o analizę kosztów, jakie poniosłoby przedsiębiorstwo średniej wielkości, prawidłowo zarządzane, z uwzględnieniem przychodów i rozsądnego zysku wynikającego z wykonywania określonego zadania.
Finansowanie publiczne na rzecz portów lotniczych w pozostałych przypadkach może zostać uznane za pomoc państwa w świetle art. 107 ust. 3, jeśli pomoc ta nie będzie zakłócać konkurencji i będzie zgodna z rynkiem wewnętrznym. Natomiast, zgodnie z tym przepisem, za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznany następujący rodzaj pomocy:
a. pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów o niskim poziomie życia lub niedostatecznym zatrudnieniu, oraz regionów zamorskich niektórych państw,
b. pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego,
c. pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem,
d. pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem,
e. inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, na wniosek Komisji.
KLASYFIKACJA LOTNISK
Porty lotnicze nie są jednolite. Rozwój sektora portów lotniczych nastąpił w wyniku otwierania rynku lotniczego w Unii Europejskiej na początku lat 1990. Nastąpił proces przekształceń z przedsiębiorstw państwowych w publiczno-prywatne lub całkowicie prywatne. W wyniku zmian właścicielskich w portach lotniczych doszło do zróżnicowania i złożoności pełnionych przez nie funkcji. Z uwagi na liczbę obsługiwania pasażerów można wyróżnić porty duże, średniej wielkości i małe. Trudno jednoznacznie zdefiniować port duży lub mały. W samej Unii Europejskiej różne organy różnie klasyfikują porty lotnicze.
Powszechnie uznaje się, że porty lotnicze mają określony wpływ na stan gospodarki lokalnej lub regionalnej, oraz spełniają rolę integrującą różne regiony w Europie. Szczególnie porty lotnicze położone w peryferyjnych miejscach doskonale pełnią tę funkcję. Prawidłowo obsługiwany port lotniczy przyciąga różnych przewoźników i w ten sposób wzrasta przepływ pasażerów oraz obsługa ładunków, a także ma to znaczenie dla rozwoju gospodarczego danego regionu.
Można wobec tego wyróżnić duże porty lotnicze (węzły międzynarodowe) oraz porty regionalne. Takie rozróżnienie jest konieczne, jeśli bierze się pod uwagę kwestię pomocy państwa dla danego portu lotniczego. Między różnymi lotniskami występuje zjawisko konkurencji. Duże porty węzłowe lub platformy międzynarodowe konkurują generalnie z lotniskami o podobnych rozmiarach. Duże regionalne porty lotnicze mogą konkurować nie tylko z innymi dużymi regionalnymi lotniskami, lecz także z dużymi portami węzłowymi. Natomiast małe odizolowane porty lotnicze z reguły nie konkurują z innymi portami, z wyjątkiem przypadków występowania w sąsiedztwie lotnisk o zbliżonych rozmiarach, jeśli obejmują one nakładające się na siebie rynki (więcej: G. Zając, Wspólna polityka lotnicza Unii Europejskiej, Przemyśl 2009, s. 111).
